Catégorie : Qualité pour agir

Infolettre no 36, Jurisprudence de JUIN 2022

Aménagement du territoire, protection du patrimoine, énergie : une sélection des principaux arrêts du Tribunal fédéral rendus au mois de JUIN 2022. Dans cette infolettre no 36, 5 arrêts du Tribunal fédéral ont retenu notre attention. Ils concernent notamment le contrôle des installations électriques et l’abattage d’un arbre, mais également la qualité pour recourir d’un voisin.

Sont également présentés deux arrêts du Tribunal cantonal vaudois (CDAP) concernant une construction souterraine et une autorisation dérogatoire, ainsi qu’un arrêt du Tribunal cantonal valaisan à propos de la remise en état des lieux suite à des aménagements illégaux.

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Obligation de démolir une construction illégale, un délai de 30 ans s’applique en principe.

Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral s’est prononcé sur le rétablissement de la situation conforme au droit, autrement dit la démolition de constructions érigées illégalement entre 1986 et 2014 à St-Niklaus (VS). Il est notamment revenu sur l’application du délai de prescription de 30 ans découlant de sa propre jurisprudence. 

(c. 1) En vertu de l’art. 89 al. 2 lit. d LTF, les autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours spécial ont qualité pour agir. L’art. 34 al. 2 lit. c LAT confère un tel droit aux cantons et communes contre les décision en matière d’autorisation de construire au sens des art. 24 à 24d et 37a LAT. Ce droit s’étend à la décision de refus d’une dérogation ou l’ordre de rétablir la situation conforme au droit des bâtiments qui ne sont pas conformes à la zone ou à l’art. 24 LAT. Sauf dispositions contraires du droit cantonal, le droit de recours au Tribunal fédéral au nom du canton est dévolu au gouvernement en tant qu’autorité exécutive suprême représentant le canton à l’extérieur.

(c. 2) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit d’exiger le rétablissement de la situation conforme au droit s’éteint en principe au bout de 30 ans (principe de la sécurité du droit). Ce délai s’applique tant à la démolition d’un bâtiment dans et hors de la zone à bâtir. En particulier, hors de la zone à bâtir, ce délai s’applique même si le droit cantonal prévoit un délai de prescription plus court ; les cantons ne peuvent pas assouplir le délai de 30 ans dès lors que les constructions situées hors de la zone à bâtir affectent des intérêts fédéraux comme le principe de séparation du bâti et du non bâti.

(c. 3) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il peut être justifié d’exclure le rétablissement de la situation conforme au droit dans un délai plus court que 30 ans notamment lorsque les autorités ont toléré la construction illégale pendant des années, alors qu’elles étaient conscientes de l’illégalité ou auraient dû en être conscientes si elles avaient fait preuve de la diligence requise. L’ordre de démolition violerait dans ce cas la protection de la confiance de l’art. 9 Cst. Cette disposition ne peut être toutefois invoquée que par une personne qui a elle-même agi de bonne foi, c’est-à-dire qui a supposé ou a été autorisée à supposer (avec une diligence raisonnable) que le bâtiment qu’elle a construit était légal ou conforme au permis de construire.

Tribunal fédéral 1C_99/2019 du 17 avril 2020.

Détention de chevaux à des fin d’élevage et remise en état des lieux

Dans une affaire vaudoise, en zone agricole, le service cantonal du développement territorial a régularisé l’aménagement d’un rural, d’une plateforme et d’un barbecue situés au bord d’un étang, ainsi que les travaux d’assainissement de l’aire de sortie toutes saisons pour des chevaux. En revanche, le SDT a refusé l’autorisation afin de régulariser l’agrandissement de 66 m2 de l’aire de sortie toutes saisons en question ainsi que deux candélabres. L’office fédéral du développement territorial a recouru à l’encontre du jugement de la CDAP. Le recours est admis partiellement par le Tribunal fédéral.

Dans un premier grief, le Tribunal fédéral examine, à l’aune de l’art. 24c LAT, la régularisation de la plateforme construite sur l’étang et du barbecue fixe (c. 5). La Cour constate que les possibilités de transformation au sens de l’art. 24c LAT ont été déjà largement épuisées. Au demeurant, les aménagements litigieux ne remplissent pas les exigences de l’art. 24c al. 4  LAT en matière de modifications extérieures.

L’arrêt du Tribunal fédéral porte principalement sur le régime applicable, en matière d’aménagement du territoire et de police des constructions, à la détention de chevaux (c. 6). En substance, il établit les circonstances dans lesquelles des constructions liées à une telle détention sont possibles dans la zone agricole. Plusieurs hypothèses peuvent être envisagées :

  • Conformément à l’art. 16abis LAT, les « constructions et installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l’affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole« .
  • Selon le législateur, la détention de chevaux à des fins commerciales n’a en revanche sa place qu’en zone à bâtir ou dans une zone spéciale au sens de l’art. 18  LAT. 
  • L’art. 24e LAT prévoit l’octroi d’autorisations de construire exceptionnelles dans la zone agricole à des fins de « Détention d’animaux à titre de loisir« par des non-agriculteurs.

Dans le cas d’espèce, la détention de chevaux se fait à des fins d’élevage. En l’espèce, il ne s’agit pas d’une activité dans une entreprise agricole; l’art. 16abis LAT  ne trouve ainsi pas application. L’élevage de chevaux ne peut être considéré comme une activité de loisir; il s’agit d’un autre motif de détention qui conduit à écarter le régime dérogatoire de l’art. 24e LAT. Par conséquent, l’élevage de chevaux ne peut être entrepris en zone agricole s’il n’est pas intégré à une entreprise agricole.

Dans un ultime considérant (c. 7), le Tribunal fédéral examine la question du rétablissement de la situation conforme au droit dès lors que les constructions litigieuses en zone agricole ne peuvent être régularisées. Le Tribunal fédéral rappelle alors qu’en principe les constructions érigées sans droit dans la zone agricole doivent être supprimées, à moins qu’à titre exceptionnel il puisse y être renoncé en vertu des principes généraux du droit public. La cause est renvoyée à la CDAP afin qu’elle examine cette question. 

Tribunal fédéral 1C_76/2019 du 28 février 2020.

Un résumé plus complet, avec une note, est disponible sur le site du CEDEAT (Newsletter 10)

ONG Recours contre la mise sur le marché de pesticides

Le Tribunal administratif fédéral confirme le droit du WWF de consulter les dossiers d’autorisation de trois pesticides dans leur intégralité. Il a refusé de faire prévaloir le secret des affaires sur le droit de recours des associations.

En décembre 2018, l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) a invité l’organisation de protection de l’environnement à participer a posteriori à des procédures d’évaluation de pesticides, qui avaient débouché sur des autorisations en mars et novembre 2017. Tenu à l’écart jusque-là, le WWF Suisse obtenait ainsi l’accès aux dossiers.

Trois recours ont été déposés contre les décisions de l’OFAG devant le Tribunal administratif fédéral. Ces procédures visaient en particulier à obtenir que l’une des substances entrant dans la composition des pesticides soit effacée. Voire même que tous les passages faisant allusion à cette substance soient retirés des documents remis au WWF.

Dans trois arrêts publiés mercredi, les juges de Saint-Gall ont rejeté les griefs portant sur la qualité de partie du WWF à la procédure d’autorisation et, partant, sur son droit à consulter les dossiers. Ils ont aussi relevé que la compétence de faire primer le secret des affaires sur le droit de recours des associations appartenait en l’espèce à l’OFAG. Sur ce point, le tribunal n’est donc pas entré en matière.

Arrêt de principe

Ces décisions se fondent sur un arrêt de principe rendu en février 2018 par le Tribunal fédéral. A l’époque, les juges de Mon Repos avaient conclu que le WWF était légitimé à participer à ces procédures d’autorisation en raison du droit de recours des associations.

En 2015, le WWF avait appris sur le site de l’OFAG que ce dernier menait des procédures d’homologation en vue de l’autorisation en Suisse de divers produits phytosanitaires. L’organisation environnementale avait demandé à pouvoir y participer. L’office avait refusé au motif que le droit de recours des associations ne pouvait être exercé que contre des décisions visant un lieu déterminé.

Le Tribunal administratif fédéral avait alors annulé le refus de l’OFAG. Le recours de ce dernier, qui portait sur l’une des substances contestées, n’avait pas non plus abouti devant le Tribunal fédéral en février 2018.

Contournement du village de Schmitten, le Tribunal fédéral admet le recours d’organisations de protection du paysage et de la nature

La commune de Schmitten prévoit l’aménagement d’une route de déviation passant par la Sud afin d’alléger la circulation à travers le centre du village (rocade Sud). Cet aménagement implique des atteintes à des prairies sèches d’importance nationale qualifiées de graves par  la CFPN (ENHK).

Le Tribunal fédéral examine plusieurs griefs des recourantes, notamment la conformité de projet au plan directeur cantonal (c. 3) ou l’examen insuffisant des alternatives à rocade Sud, dans le contexte notamment de l’art. 3 LPN (c. 6). L’intérêt de l’arrêt repose toutefois sur trois aspects remarquables que nous mentionnons ici.

La Cour fédérale se prononce à propos de la pondération globale des intérêts à opérer dans l’adoption du cadre du plan d’affectation local (c. 4). Elle relève que, dans le cas des objets d’importance nationale de l’art. 18a LPN, les dérogations aux objectifs de protection supposent la dépendance directe du projet au site ainsi qu’un intérêt supérieur d’importance nationale (4.2). L’évaluation de la pesée des intérêts relève d’une question de droit que le juge examine librement; celui-ci observe toutefois une certaine retenue en présence de questions techniques et d’expertises dès lors que l’instance précédente dispose d’une meilleure connaissance (c. 4.4). Au demeurant, le Tribunal fédéral rappelle qu’il ne peut s’écarter de l’avis d’experts en matière technique sans motifs valables; à ce titre, il relève les expertises de la CFPN revêt une importance particulière (c. 4.5). Ce dernier constat sera-t-il appelé au 1er janvier 2020 à évoluer avec l’entrée en vigueur du futur nouvel art. 7 al. 3 LPN ? Celui-ci prévoit que les expertises des commissions fédérales ne constituent qu’une base, parmi d’autres, permettant à l’autorité de décision de pondérer les intérêts liés à l’aménagement du territoire.

Le Tribunal fédéral procède à l’examen de l’art. 7 OPPS. Dans ce contexte, il se prononce sur la notion d’importance nationale. Il précise que l‘évaluation de l’importance nationale doit se faire en deux étapes. Premièrement, la tâche en tant que telle doit servir un intérêt public d’importance nationale. En second lieu, il convient de s’assurer que le projet individuel à évaluer contribue également à la réalisation de cette tâche. Dès lors, l’attribution abstraite d’une importance nationale ne signifie pas automatiquement que tout projet concret visant à réaliser la tâche revêt une importance nationale (5.3.1). En l’espèce, bien qu’il s’agisse d’une route de transit d’importance nationale (d’où son importance nationale), le Tribunal fédéral considère qu’elle ne remplit pas concrètement un intérêt national; l’importance de la rocade ne revêt qu’une importance locale et ne justifie aucun intérêt national (c. 5.3.3-5.4.4).  L’art. 7 al. 1 OPPS n’est alors pas applicable; l’art. 7 al. 2 OPPS ne l’est pas non plus (c. 5.4-5.6). Cette approche du Tribunal fédéral pourrait avoir une incidence sur l’interprétation, dans le domaine énergétique, l’art. 12 LPN et de l’art. 9 OEne. 

La Cour fédéral consacre une partie de sa motivation au mesures compensatoires – mesure de remplacement – de l’art. 18 al. 1ter LPN (c. 8). Elle se demande si ces mesures peuvent être prises en compte lors de l’évaluation de l’admissibilité d’une atteinte technique à un biotope digne de protection. Une telle approche est contestée par la doctrine dominante, car les mesures de remplacement ne sont que le résultat d’une atteinte admissible et ne peuvent justifier la recevabilité de l’atteinte en cause. L’OFEV partage cet avis dans la présence affaire. Le Tribunal fédéral ne tranche pas cette question définitivement (on peut le regretter par ailleurs). Il ajoute également que, si la qualité et la quantité des mesures compensatoires envisagées peuvent être prises en compte dans le cadre d’une mise en balance globale des intérêts, cela ne signifie pas qu’une intervention soit justifiée par rapport à l’obligation légale de réaliser des mesures compensatoires. Celles-ci ne peuvent être prises en compte dans l’équilibre des intérêts en faveur d’un projet que si elles sont suffisamment concrétisées et liées à l’approbation du projet, et si elles garantissent l’équilibre environnemental poursuivi par l’art. 18 al. 1 ter LPN.

Tribunal fédéral IC_528/2018 du 17.10.2019

A propos des mesures compensatoires, voir également : Thierry Largey, Le cadre juridique des atteintes licites et illicites à la nature et au paysage, RDAF 2014 I 535.