L’impact du vote du 19 mai sur la réforme de la fiscalité des entreprises en Suisse: entretien avec le Prof. Pierre-Marie Glauser

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En tant que chercheur et avocat spécialisé en fiscalité, Pierre-Marie Glauser a été étroitement impliqué dans la campagne de réforme de la fiscalité des entreprises en Suisse qui a abouti au référendum du 19 mai dernier. Défenseur des réformes proposées, M. Glauser a été membre de plusieurs groupes de travail et a présenté les conséquences de l’acceptation ou du rejet de ces réformes lors de diverses conférences. Il évoque ici les dispositions soutenues par le gouvernement et approuvées par 64,4% des électeurs suisses le 19 mai, ainsi que leur impact.

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Pierre-Marie Glauser est professeur de droit fiscal et avocat. Il s’intéresse essentiellement à la fiscalité de l’entreprise et à la fiscalité indirecte.

Le contexte

Pourquoi abolir les privilèges fiscaux qui ont contribué à faire de la Suisse une destination à faible imposition pour les multinationales étrangères?

La Suisse a été très attrayante pour les multinationales suisses et étrangères. Toutefois, des institutions internationales ont exercé des pressions en faveur du changement, principalement en ce qui concerne les entités étrangères, les sociétés non suisses qui ont établi leur siège ou des parties significatives de leurs activités en Suisse. En raison des régimes fiscaux spéciaux, la Suisse traitait les revenus d’origine étrangère – générés à l’étranger mais rapatriés et imposés en Suisse – à un meilleur taux d’imposition que ceux générés en Suisse. Ces régimes fiscaux ont été soumis à de fortes pressions de la part de diverses institutions, dont l’UE et l’OCDE.

Le paquet de mesures fiscales

Quelles sont les principales dispositions de la réforme fiscale?

En Suisse, il existe deux niveaux d’imposition: au niveau fédéral où ces sociétés étrangères n’ont pas de privilèges et sont imposées comme toute autre entreprise locale, et au niveau cantonal où ces privilèges existent, le plus souvent sous la forme d’exonérations fiscales sur une partie des bénéfices.

Au niveau fédéral, une loi fixe le cadre sur ce que les cantons doivent inclure dans leur législation (bien que la Confédération ne puisse pas fixer le taux d’imposition que les cantons individuels choisissent d’appliquer). La principale disposition de la réforme fiscale fédérale votée le 19 mai et qui entrera en vigueur le 1er janvier 2020, est que les cantons ne peuvent plus accorder de régimes fiscaux spéciaux.

Auparavant, une société entièrement exonérée au niveau cantonal (les sociétés dites « holdings ») n’était imposée qu’au niveau fédéral, au taux effectif de 7,8%. À partir de 2020, la même entreprise ne sera plus en mesure d’obtenir cette exemption au niveau cantonal. Au lieu de cela, elle devra payer l’intégralité du montant de l’impôt prélevé par le canton concerné. À Genève, par exemple, cela représenterait aujourd’hui un taux d’imposition de 24% (total au niveau fédéral + cantonal).

La plupart des sociétés concernées par les régimes fiscaux sont soumises à ce qu’il est convenu d’appeler un régime de « société mixte ». Actuellement, elles sont normalement imposées au niveau fédéral (7,8%), avec une exemption de leur base imposable au niveau cantonal, ce qui donne un taux total global d’environ 10 ou 11%. À partir de 2020, elles paieront également le taux d’imposition ordinaire au niveau cantonal.

Il existe cependant de nouvelles mesures qui pourraient alléger la charge fiscale pour certaines entreprises?

Oui, bien que les privilèges fiscaux soient abolis au niveau cantonal, les cantons sont autorisés à appliquer à l’avenir un certain nombre de nouvelles dispositions fiscales spécifiques.

Les cantons permettront à l’avenir aux entreprises d’appliquer ce que l’on appelle la « patent box » (bénéfices provenant de brevets), une mesure acceptée au niveau international. Elle peut intéresser certaines entreprises fortement actives dans la R&D, mais sa conception juridique est assez restrictive. Des conditions strictes doivent être respectées. Une entreprise ne peut appliquer la « patent box » qu’aux revenus liés à des brevets issus de la recherche en Suisse. Si vous êtes une entreprise suisse par exemple, et que vous acquérez des brevets à l’étranger, vous ne pouvez pas revendiquer une « patent box ».

Par ailleurs, les entreprises qui détiennent déjà des brevets et qui ont déduit des frais de R&D pour le développement de leurs brevets en Suisse devraient rembourser les économies d’impôts réalisées par le passé en raison de leurs dépenses de R&D, afin d’avoir accès à la « patent box » à partir de 2020. Entrer dans le système entraîne donc des coûts importants. De plus, le système est très complexe et lourd à gérer, ce qui est une mauvaise nouvelle pour les entreprises. Certains cadres supérieurs m’ont par exemple dit que les économies d’impôt seraient inférieures aux coûts associés à ces démarches.

Qu’en est-il des dispositions relatives aux dépenses de R&D et au financement des entreprises?

Grâce à l’augmentation de la déductibilité des dépenses de R&D, un canton peut donner la possibilité à une entreprise de déduire jusqu’à CHF 1.50 pour chaque franc dépensé en Suisse en R&D. Les déductions en R&D peuvent encourager les entreprises à investir dans la recherche, mais cela ne compensera pas la perte des avantages offerts par les régimes fiscaux précédents.

Une autre mesure concerne la déduction des intérêts notionnels (NID). Dans le système actuel, les entreprises qui ont recours à des prêts à des fins de financement peuvent déduire les intérêts en tant que dépenses. La nouvelle disposition des NID profite aux entreprises qui choisissent de s’autofinancer, d’emprunter moins et d’utiliser leurs propres actifs pour financer l’entreprise – en utilisant les fonds propres plutôt que de maximiser l’endettement. Les NID permettent aux entreprises qui ont un certain niveau de fonds propres de déduire un montant théoriquement similaire à celui qui aurait pu être déduit si elles avaient choisi d’utiliser davantage de dettes pour leur financement.

Tous les cantons ne seront pas en mesure d’appliquer cette mesure, car la loi fédérale exige que le canton remplisse certaines conditions en matière de taux d’imposition. Pour les cantons qui remplissent ces conditions, ils peuvent choisir d’appliquer ou non les NID. Il est également peu probable que cette disposition compense la perte des régimes fiscaux antérieurs.

 

Par ailleurs, il faut noter que la loi fédérale exige qu’après 2020 toute entreprise paie des impôts sur au moins 30% de ses bénéfices, même en appliquant tous les nouveaux instruments fiscaux possibles (les cantons ayant le droit d’exiger un pourcentage d’imposition supérieur). Ce qui signifie qu’une société qui bénéficiait auparavant de privilèges fiscaux (avec une exonération de 80 à 100% de son bénéfice) sera en tout état de cause imposable sur une partie plus importante de son bénéfice après la réforme.

Par conséquent, s’il est peu probable que les nouvelles dispositions compensent la perte des régimes fiscaux spéciaux: où est l’avantage?

Les changements les plus importants ne sont pas ceux déterminés directement par le vote du 19 mai, mais plutôt les décisions prises par les cantons individuellement. Un canton comme celui de Genève encaisse environ un tiers de ses revenus d’impôts sur les sociétés auprès d’entreprises bénéficiant de privilèges fiscaux et celles-ci génèrent avec leurs employés plus d’un milliard de recettes fiscales. Ainsi, Genève ne peut se permettre d’augmenter l’impôt au taux ordinaire de 24% pour des entreprises qui paient actuellement 8 à 10%.

La plupart des cantons ont déjà annoncé qu’ils réduiraient le taux ordinaire d’imposition des sociétés pour toutes les entreprises. Genève a voté le 19 mai dernier la réduction de son taux d’imposition de 24% à 13,99%, à compter de 2020. Le canton de Vaud a déjà réduit son taux d’imposition à 13,79% au 1er janvier 2019. Ce niveau de taux d’imposition est probablement acceptable pour les sociétés qui bénéficient actuellement d’un régime fiscal spécial qui sera supprimé et qui paient des impôts d’environ 10%.

Néanmoins, le vote fédéral sur la réforme fiscale a également joué un rôle important pour la question du taux d’imposition cantonal. En effet, la réforme de l’impôt fédéral a modifié une disposition qui conduira dorénavant la Confédération à verser environ 1 milliard de francs aux cantons, aidant ainsi ces derniers à financer, s’ils le souhaitent, leur réduction du taux d’imposition.

Bénéfices et risques

Quels types d’entreprises bénéficieront des réformes?

Je pense que tous les types d’entreprises en bénéficieront. Même les entreprises qui bénéficiaient de privilèges fiscaux par le passé: elles pourraient payer un peu plus à l’avenir, mais les nouvelles mesures simplifient le système fiscal et les entreprises savent où elles en sont. C’est important du point de vue de la sécurité juridique. Il convient également de noter que toutes les sociétés en Suisse ne bénéficiaient pas d’un régime fiscal particulier. Toutes les entreprises soumises à l’impôt ordinaire, en particulier les PME locales par exemple, bénéficieront de la réduction du taux d’imposition par les cantons.

Toute entreprise désireuse de s’installer en Suisse sait qu’elle peut bénéficier d’un taux ordinaire de 13,99% à Genève, par exemple. Et elle peut également bénéficier des dispositions particulières que j’ai mentionnées si elle remplit les conditions nécessaires. Dans l’ensemble, cela signifie probablement que la Suisse sera en mesure de retenir et d’attirer des multinationales, mais aussi de petites entreprises axées sur la R&D, par exemple dans les biotechnologies et les technologies de l’information.

Mais n’y a-t-il pas un risque d’impact négatif sur les services publics, par exemple, en raison d’un taux d’imposition des sociétés plus bas dans son ensemble?

L’impôt sur le revenu perçu par la Confédération auprès des multinationales bénéficiant d’un régime fiscal particulier représentait environ 50% du revenu total de l’impôt sur les bénéfices. Si ces entreprises venaient à quitter la Suisse en raison desmodifications du régime fiscal, la Confédération perdrait plus de 4 milliards de francs par an. Ce serait une perte terrible. Mais ce n’est pas tout. Ces mêmes multinationales génèrent près de 50% du total des dépenses R&D en Suisse.

La réforme peut conduire à une réduction des recettes fiscales issues de l’impôt sur les sociétés, mais elle crée les conditions qui permettront aux multinationales de rester en Suisse. Cela garantit ainsi à la Suisse de conserver la source de ces recettes fiscales, des investissements en R&D, de l’emploi et des impôts des salariés, des retombées du savoir et autres avantages. Sans parler de tous les autres éléments de la chaîne d’approvisionnement et des services liés à ces multinationales et soutenus par elles.

Enfin, il faut espérer qu’un régime relativement standard et accepté au niveau international, ainsi qu’un taux d’imposition relativement bas, permettront à la Suisse d’attirer de nouvelles entreprises.

Aucune réforme majeure n’est sans complication. Où voyez-vous les principaux défis, les zones d’ombre et les problèmes potentiels qui pourraient émerger de ces changements?

Ces réformes ont mis beaucoup de temps à se développer et à être acceptées. Les critiques à l’égard du régime fiscal remontent à plus de deux décennies. Les réformes ont pris du temps en raison de la complexité et de la nature technique des questions en jeu, ainsi que de la complexité de la politique, aux différents niveaux d’autorité.

Il y a un certain nombre de défis potentiels à relever à l’avenir. Au niveau politique, par exemple, en Suisse, comme dans beaucoup d’autres pays dans le monde, la pression est de plus en plus forte pour s’attaquer aux inégalités de revenus et de richesse. C’était un sujet largement débattu pendant la campagne. Il est intéressant de noter qu’à la suite de ce résultat, certains partis n’ont pas tardé à proposer l’introduction d’une nouvelle loi comme prochaine étape, obligeant les cantons à harmoniser les taux d’imposition entre eux. Actuellement, il existe une concurrence entre les cantons en ce qui concerne les taux d’imposition. L’harmonisation des taux éliminerait la concurrence fiscale intercantonale. Une fois harmonisés, il est fort possible que les taux d’imposition augmentent à nouveau.

Les chercheurs ont ici un rôle important à jouer: celui d’exposer toutes les implications et les conséquences de ces réformes fiscales, par exemple en termes d’impact des diverses réformes possibles sur le système fiscal dans son ensemble.

En pratique, en ce qui concerne les entreprises, l’un des défis sera de gérer la complexité des instruments introduits par la votation fédérale. Nous verrons également si un régime simplifié, avec un taux relativement bas, reste acceptable au niveau international. Bien que nous soyons conformes aux lignes directrices de l’OCDE et de l’UE à la suite de ces réformes, ce qui est considéré comme acceptable aujourd’hui pourrait changer à l’avenir. Le débat est-il clos? Je crains que si les entreprises continuent à déplacer leurs activités et leurs bénéfices vers des juridictions à fiscalité réduite comme la Suisse, des pressions s’exerceront en faveur d’autres changements, notamment de la part de pays et d’institutions qui estiment être désavantagés.

D’après votre description, il s’agit d’un ensemble gagnant-gagnant de réformes fiscales. Est-il vraiment possible que personne ne sorte perdant?

Au cours de la campagne, les opposants à la réforme ont fait valoir que la perte de recettes fiscales due à la réduction des taux par les cantons aura un effet négatif sur les prestations des services publics et sociaux. Personnellement, cependant, je pense que le rejet de la réforme aurait eu des conséquences plus négatives pour l’État et les dépenses publiques, en raison de l’exode potentiel des multinationales hors de Suisse, ainsi que d’une diminution de l’attractivité de la Suisse.

C’est ce qui ressort de l’évolution de la prospérité de certains cantons – comme le canton de Vaud – au cours de ces vingt dernières années, en raison de l’afflux d’entreprises internationales attirées par le régime fiscal avantageux. De nombreux cantons suisses ont réussi à créer un cercle vertueux d’investissement et de croissance: il est important que nous le conservions.


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